Les enfants à la barre : aux Nations Unies, le droit d’accès à un juge n’est pas un privilège de grand

Par Astrid Babin, Manon Boupha, Chereye Saleh et Aïssata Thiam-Leonoff, étudiantes en Master 2 Professionnel Administration internationale à l’Ecole de droit de la Sorbonne, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

« People are underestimating the force of angry kids ». Débarquant le 3 décembre 2019 de son catamaran nommé “la Vagabonde” au terme d'une traversée de l'Atlantique en vue d’assister à la COP 25 à Madrid, Greta Thunberg a de nouveau fait entendre sa voix. Cette adolescente et militante écologiste, souvent accusée d’être exploitée et instrumentalisée, se veut la porte-parole des nouvelles générations en matière de lutte contre le réchauffement climatique et ses conséquences. La colère des enfants ainsi que leurs diverses revendications suscitent de nombreuses interrogations dans bien d’autres domaines que la protection de l’environnement. Récemment, une enfant de 8 ans, transsexuelle depuis ses 4 ans, a ainsi prononcé un discours face aux députés de l’Assemblée d’Estrémadure en Espagne en vue de défendre les droits des personnes LGBT+. Cependant, la communication historique déposée par 16 enfants le 23 septembre 2019 auprès du Comité des droits de l'enfant des Nations Unies pour protester contre le manque d'action des gouvernements face à la crise climatique va au-delà de l’interpellation ou du témoignage puisqu’il s’agit d’une action quasi contentieuse. Depuis 2014, et dans le cadre du Troisième protocole à la Convention internationale des droits de l'enfant, les enfants sont en effet habilités à porter plainte devant ce comité s’ils estiment que leurs droits sont bafoués. Ils n’hésitent donc désormais plus à s’indigner face aux adultes, les confrontant à leur propre responsabilité, notamment dans la crise climatique, et à donner à leur indignation une forme juridique précise. Les enfants pétitionnaires considèrent ainsi que le manque d'action des gouvernements face à la crise climatique constitue une violation de leurs droits conformément à la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE).

 

La Journée mondiale de l’Enfance a coïncidé en 2019 avec le 30ème anniversaire de la CIDE adoptée le 20 novembre 1989, entrée en vigueur le 2 septembre 1990 et ratifiée par 196 États (les États-Unis étant les seuls à ne pas l’avoir ratifiée). Il s’agit du premier instrument juridique international qui reconnaisse à l’enfant des droits civils, économiques, politiques, sociaux et culturels. Selon son article I « un enfant s’entend de tout être humain âgé de moins de dix-huit ans, sauf si la majorité est atteinte plus tôt en vertu de la législation qui est applicable ». La CIDE a marqué un tournant majeur car elle a fait de l’enfant un véritable sujet de droit, alors qu’il n’était auparavant qu’un sujet incapable. Aucun traité international relatif aux droits de l’Homme n’avait suscité un tel engouement de la part des États jusqu’alors.

 

Depuis l’adoption de la Déclaration de Genève par la Société des Nations en 1924, premier texte à reconnaître l’existence de droits spécifiques aux enfants, la place de ces derniers dans la société a considérablement changé (manifestations, prises de parole, communications…). Leur condition sociale est paradoxale : les enfants sont certes fragiles, mais méritent d’être traités avec le respect dû à tout individu. La communication précitée en est une parfaite expression : « Les enfants font partie des personnes les plus vulnérables aux répercussions [du changement climatique] menaçant leur vie, physiologiquement et mentalement, ils supporteront bien plus et bien plus longtemps le fardeau de ces dommages que les adultes » (point 3 de ladite communication). Si la vulnérabilité des enfants est un fait établi, leurs possibilités d’action devant les tribunaux ou organes quasi juridictionnels méritent d’être examinées.

 

Les enfants aussi disposent de recours internationaux...

 

L’article 12 de la CIDE consacre en particulier le droit à la participation de l’enfant. L’alinéa 2 dispose : « on donnera à l’enfant la possibilité d’être entendu dans toute procédure judiciaire ou administrative l’intéressant, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un représentant ou d’un organisme approprié, de façon compatible avec les règles de procédure de la législation nationale ». De ce droit à la participation découlent à la fois le droit pour le mineur d’ester en justice, le droit d’être entendu en justice dans les affaires qui le concernent, et enfin, celui d’être accompagné par un avocat au cours des auditions. S’il est vrai que la CIDE ne reconnaît pas explicitement à l’enfant le droit d’ester en justice, l’Observation générale n° 5 du Comité des droits de l’enfant (2003) indique que : « Pour que les droits aient un sens, il faut pouvoir disposer de moyens de recours utiles pour obtenir réparation en cas de violation [...] ». Le Comité a souligné dans son Observation générale n° 14 (2013) que les Etats parties devaient soit garantir directement ce droit, soit adopter ou réviser des lois garantissant que l’enfant puisse pleinement bénéficier de ce droit. En outre, ils doivent garantir que l’enfant reçoit toutes les informations et tous les conseils nécessaires pour lui permettre de prendre une décision dans son intérêt supérieur. Le Comité précise également que l’enfant est autorisé à ne pas exercer ce droit.

 

Initialement, il n’existait pas dans la Convention de mécanisme de dépôt de plainte individuelle : les États parties devaient seulement adresser des rapports au Comité des droits de l’enfant. Le Protocole facultatif à la CIDE établissant une procédure de présentation de communications (PFPPC), troisième protocole optionnel, prévoit la première procédure internationale de « plainte » individuelle en la matière. Il compte actuellement 45 États parties. Grâce à la coalition de 80 ONG œuvrant pour le respect des droits de l’enfant dans le monde, il avait pu être adopté à l’unanimité par le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, puis par l’Assemblée générale le 19 décembre 2011. Il n’est toutefois entré en vigueur qu’en 2014, après le dépôt de la 10ème ratification requise. C’est un complément important à la CIDE puisqu’il vient renforcer le statut des enfants en tant que détenteurs de droits, afin de garantir qu’ils puissent eux-mêmes faire constater une violation et demander réparation le cas échéant, tout en élargissant les possibilités pour eux d’être entendus au niveau international. Les enfants ont ainsi la possibilité de saisir le Comité des droits de l’enfant, seuls ou par l’intermédiaire de leur représentant. Le Protocole précise que la plainte ne peut être déposée que si « tous les recours internes » ont été épuisés, et dans les douze mois suivant cet épuisement. Le Comité peut ensuite diligenter une enquête à l’égard de l’État visé, à condition qu’il ait accepté la compétence du Comité. Un État partie peut également intenter une action contre un autre.

 

A l’échelle régionale, l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme prévoit le droit de toute personne « à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial » (cf. Stagno c. Belgique, 7 juillet 2009). Les enfants disposent donc a priori du droit à un recours dans le système européen. L’existence d’un tel droit doit toutefois être distinguée de l’incapacité juridique de l’enfant. En principe, l’enfant ne peut pas saisir la justice ni être partie à un procès, et ce sont ses représentants légaux qui exercent en son nom ses droits et actions. Néanmoins, au sein du système européen, la Cour accepte d’être saisie par des incapables : des mineurs l’ont déjà sollicitée par le passé pour trancher des litiges les opposant à leurs parents. Il faut par ailleurs rappeler que la CEDH doit être interprétée en harmonie avec les principes généraux du droit international. Les obligations que la Convention impose aux États parties dans le domaine des droits de l’enfant doivent ainsi être interprétées à la lumière de la CIDE (Harroudj c. France, 4 octobre 2012, § 42).

 

Les Lignes directrices sur une justice adaptée aux enfants (2010) du Conseil de l’Europe ont été aiguillées par les dispositions de la CIDE et les observations générales du Comité des droits de l’enfant. Ces normes visent à améliorer et adapter le système judiciaire aux besoins spécifiques de l’enfant, afin que le respect et la mise en œuvre effective de ses droits soient garantis. Elles s’appliquent à toute situation dans laquelle un enfant est susceptible d’entrer en contact avec la justice pénale, civile ou administrative. La Cour européenne des droits de l’homme s’est déjà appuyée sur ces Lignes directrices, notamment dans sa jurisprudence Blokhin c. Russie en 2016, relative au placement d’un jeune requérant dans un centre de détention provisoire pour mineurs délinquants.

 

L’Union européenne est quant à elle tenue de respecter les règles et les principes consacrés dans la CIDE – du moins en ce qui concerne les questions relevant de sa compétence. Les dispositions législatives de l’UE relatives aux enfants s’accompagnent d’ailleurs presque sans exception d’une référence explicite à la CIDE. L’article 24 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE s’inspire largement de la CIDE, notamment de son article 12 ; il prévoit que les enfants peuvent exprimer leur opinion librement et que celle-ci doit être prise en considération sur les sujets qui les concernent, en fonction de leur âge et de leur maturité. Cette disposition est de portée générale et ne se limite pas à des procédures précises (cf. CJUE, Joseba Andoni Aguirre Zarraga c. Simon Pelz, 22 décembre 2010 ; CEDH, Sommerfeld c. Allemagne, 8 juillet 2003).

 

La Convention américaine relative aux droits de l’homme (1969) dispose à son article 8 que : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue avec les garanties voulues, dans un délai raisonnable, par un juge ou un tribunal compétent, indépendant et impartial » et à son article 25 que : « Toute personne a droit à un recours simple et rapide, ou à tout autre recours effectif devant les juges et tribunaux compétents, destiné à la protéger contre tous actes violant ses droits fondamentaux reconnus par la Constitution, par la loi ou par la présente Convention ». La Convention et son Protocole additionnel traitant des droits économiques, sociaux et culturels (1988) consacrent bien un droit des enfants, mais celui-ci ne concerne que le cadre familial et scolaire ou les protections dont il doit bénéficier en tant que mineur. Plusieurs affaires relatives aux enfants ont été introduites devant la Cour interaméricaine des droits de l’homme (cf. Villagrán-Morales and others v. Guatemala, 19 novembre 1999 ; Instituto de Reeducación del Menor v. Paraguay, 2 septembre 2004), mais aucun droit d’agir en justice n’est explicitement reconnu aux enfants dans le cadre interaméricain des droits de l’homme.

 

La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (1981) dispose à l’article 18 § 3 que : « L'Etat a le devoir de veiller à l'élimination de toute discrimination contre la femme et d'assurer la protection des droits de la femme et de l'enfant tels que stipulés dans les déclarations et conventions internationales », ce qui implique le respect de la CIDE, et éventuellement de son troisième Protocole facultatif, pour les États qui y sont parties. La Charte africaine sur les droits et le bien-être de l'Enfant (1990) a en partie été inspirée par la CIDE. Selon son article 44, « Le Comité [africain d'experts sur les droits et le bien-être de l'enfant] est habilité à recevoir des communications concernant toute question traitée par la présente Charte, de tout individu, groupe ou organisation non gouvernementale reconnue par l'Organisation de l'unité africaine, par un État membre, ou par l'Organisation des Nations Unies ». Si la possibilité d’agir en justice pour les enfants est envisageable au regard des éléments précédents, elle n’est toutefois pas non plus reconnue explicitement.

 

Contre l’insuffisance des politiques environnementales, les enfants explorent les voies de recours internes

 

L’action d’une jeunesse citoyenne, préoccupée par le changement climatique s’est manifestée à l’échelle nationale, en voici quelques illustrations.

 

La Cour suprême de Colombie a donné raison, le 5 avril dernier 2019, à un groupe de 25 enfants et jeunes qui, avec le soutien de l’association Dejusticia, ont attaqué en justice le gouvernement colombien, l’accusant de ne pas protéger leurs droits à la vie et à un environnement sain. La Cour a donné 4 mois au gouvernement pour présenter un plan d’action visant à réduire la déforestation dans la région amazonienne, principale source d’émissions de gaz à effet de serre à l’origine du changement climatique du pays.

 

Autre exemple : l’affaire Juliana et al. c. États-Unis. Accompagnés par l’ONG Our Children’s Trust, 21 citoyens mineurs ont introduit devant la Cour du district de l’Oregon un recours contre le gouvernement fédéral pour défaut de protection contre le changement climatique. Les plaignants allèguent des omissions mais également une mise en danger délibérée de leurs droits fondamentaux. Reste que la Cour d’appel fédérale du neuvième circuit a rejeté, le 17 janvier 2020, leur action en justice considérant qu’il n’était pas du ressort du pouvoir judiciaire fédéral de contraindre le gouvernement américain en matière d’urgence climatique. En effet, dans son avis, le juge Andrew D. Hurwitz explique que remédier au changement climatique exige « des décisions politiques complexes confiées, pour le meilleur ou pour le pire, à la sagesse et à la discrétion » de la Maison Blanche et du Congrès. Cette affaire a toutefois confirmé la qualité pour agir des enfants, ces derniers ayant présenté « des questions pertinentes » et « des preuves suffisantes » (Opinion of the United States Court of Appeals for the Ninth Circuit, Numéro. 18-360982).

 

Greta Thunberg, symbole du droit d’agir des enfants

En août 2018, Greta Thunberg, qui a alors seulement 15 ans, démarre une grève étudiante et devient rapidement l’icône d’une génération engagée pour le climat. En l’espace d’un rien de temps, Greta devient le visage inédit d’une jeunesse qui se réfère à des obligations internationales sans pour autant les qualifier de juridiques.

 

Avec Greta Thunberg, l’action de la jeunesse citoyenne a été portée à un tout autre niveau puisque désormais l’action n’est pas circonscrite à un État mais s’étend à plusieurs Etats et s’appuie sur un traité. Le 23 septembre dernier, Greta T. et 15 autres enfants du monde entier ont intenté une action juridique auprès du Comité des droits de l’enfant contre 5 États (France, Allemagne, Brésil, Turquie et Argentine) pour inaction climatique. Cette action juridique, intentée en marge du Sommet sur le climat de l’ONU, vise à demander à ces États de « prendre des mesures pour protéger les enfants des effets dévastateurs du changement climatique ». Or, il ne s’agit pas d’une plainte en justice, mais d’une communication pointant la violation des droits des enfants du fait de l’inaction des États par rapport au changement climatique. Selon cette communication, l’inaction climatique des 5 gouvernements visés méconnaîtrait la CIDE. Quid de la recevabilité de cette action ? Aux termes du troisième protocole à la CIDE, dit protocole facultatif établissant une procédure de présentation de communications, plusieurs conditions doivent être réunies pour que la plainte soit considérée comme recevable. Conformément à l’article 7 dudit Protocole, le Comité déclare irrecevable une communication lorsque :

  • La communication est anonyme ;

  • La communication n’est pas présentée par écrit ;

  • La communication constitue un abus de droit de présenter de telles communication ou est incompatible avec les dispositions de la convention ou des protocoles facultatifs s’y rapportant ;

  • La même question a déjà été examinée par le comité ou a été ou est examinée au titre d’une procédure internationale d’enquête ou de règlement ;

  • Tous les recours internes disponibles n’ont pas été épuisés. Cette règle ne s’applique pas si la procédure de recours excède des délais raisonnables ou s’il est peu probable qu’elle permette d’obtenir une réparation effective ;

  • La communication est manifestement mal fondée ou insuffisamment motivée ;

  • Les faits qui font l’objet de la communication sont antérieurs à la date d’entrée en vigueur du présent protocole à l’égard de l’Etat partie intéressé, à moins que ces faits ne persistent après la date ;

  • La communication n’est pas présentée dans les douze mois suivant l’épuisement des recours internes, sauf dans le cas où l’auteur peut démontrer qu’il n’a pas été possible de présenter la communication dans ce délai.

 

In fine, ce nouveau protocole permet à tout enfant de déposer une communication individuelle devant le Comité des droits de l’enfant. Il s’agit là d’une avancée non négligeable compte tenu du fait qu’initialement, la Convention ne prévoyait pas de mécanisme de dépôt de plainte individuelle. En effet, jusque-là les États parties à la Convention devaient seulement adresser des rapports au Comité sur la situation des enfants. Ils peuvent aussi dorénavant introduire des plaintes interétatiques.

 

Un mécanisme effectif en faveur des droits de l’homme de l’enfant ?

 

Le mécanisme de communication individuelle prévu par le Troisième Protocole additionnel a considérablement enrichi la Convention de New York. D’une part, la possibilité pour le Comité de recevoir des plaintes de la part d’enfants concernant de présumées violations des droits de ces derniers, confère un nouvel essor au principe novateur « d’intérêt supérieur de l’enfant ». D’autre part, ce mécanisme met fin à l’exception selon laquelle ladite Convention était la seule au sein des Nations Unies en matière de droits de l’homme à ne pas être dotée d’un tel mécanisme.

 

Toutefois, en matière de protection de l’enfant, on peut regretter l’absence de possibilité d’actions populaires en plus des actions individuelles en cas de saisine par des tiers. Cela aurait constitué une grande première au niveau des comités des Nations Unies. Si une communication individuelle peut être soumise par une victime, un groupe de victimes ou le représentant d’une victime ou d’un groupe de victimes, pour soumettre une communication au Comité, le représentant doit démontrer qu’il agit « avec le consentement de la/ des victime(s) ». Par exemple, si la victime est un jeune enfant, ou a disparu, a été enlevée ou est détenue, l’auteur de la communication ne pourra justifier qu’il a le consentement de la victime. On peut également s’inquiéter, en matière de respect des droits de l’enfant du manque de garanties visant à prévenir le risque d’instrumentalisation de l’enfant. Le principe général est toujours la primauté à accorder à l’intérêt supérieur de l’enfant du fait de sa vulnérabilité intrinsèque. Si en l’espèce les 16 enfants ont directement déposé des communications individuelles auprès du Comité, on peut s’interroger sur l’implication des adultes et l’autonomie des enfants dans l’initiative d’une telle action. Il appartiendra le cas échéant au Comité d’en juger sur le fondement de l’article 13 § 2 de son Règlement intérieur au titre du Protocole facultatif établissant une procédure de présentation de communications.

 

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Ce mécanisme n’a-t-il pas une portée plus politique que juridique ? Lors des négociations du Troisième Protocole additionnel à la Convention Internationale des droits de l’enfants, les ONG et les experts ont insisté afin que la procédure soit « child-sensitive » (adaptée, accessible aux enfants). Cette proposition a été retirée du texte final, réduisant la place de l’enfant dans la procédure de présentation de plaintes individuelles. On peut également interroger l’effectivité d’une telle procédure. Une fois les obstacles à la recevabilité surmontés, les enfants auteurs de la communication pourraient obtenir une réaffirmation de leur droit à un environnement sain et des obligations positives des États. Mais qui peut réellement contraindre les États à s’y conformer ? Il s’agit là d’un problème récurrent en matière de dénonciation des violations des droits de l’homme. La procédure envisagée permet à coup sûr de renforcer le statut du Comité des droits de l’enfant et celui de l’enfant en tant que sujet de droit. L’organe de contrôle de la CIDE n’est donc plus marginalisé par rapport aux autres organes de contrôle des traités qui sont habilités à recevoir des plaintes. C’est peut-être là que se situe la réelle avancée de ce mécanisme…

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