Négociations sur la haute mer à l’ONU : les aires maritimes protégées au service de la protection de la biodiversité 

Par Julie BASTIEN, Alice BOU ASSI, Doriane MARIN, étudiants en Master Administration internationale, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.​


         « By the year 2100, without significant changes, more than half of the world’s marine species may stand on the brink of extinction » (UNESCO). 

          La haute mer et les fonds marins représentent plus de 50% de la surface de la Terre et contiennent des écosystèmes riches et diversifiés. Alors que le rapport « Planète Vivante 2018 » du WWF publié en octobre dernier fait état d’une baisse de 60% des populations d’espèces sauvages, les zones maritimes internationales apparaissent comme des espaces particulièrement sensibles à la pression exercée par les activités humaines et le réchauffement climatique. Ces phénomènes entraînent de sévères contraintes pour la survie et le renouvellement de la biodiversité marine : pollution, surexploitation des stocks de ressources halieutiques, acidification des océans, etc. Si la biodiversité est évidemment nécessaire à l’Homme, elle l’est aussi à l’entretien et à la protection des océans eux-mêmes.
          Des négociations se tiennent à l’ONU pour dépasser les lacunes de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (CNUDM), avec l’élaboration d’un instrument international juridiquement contraignant (IIJC) d’ici 2020. Celui-ci porte sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale. Dans ce contexte, ces négociations apparaissent tout à fait primordiales.

       Les négociations portent sur quatre volets : les ressources génétiques marines, les études d’impact environnementales, le renforcement des capacités et le transfert de technologies marines et les outils de gestion par zone, dont les aires marines protégées (AMP). Bien que les AMP se révèlent particulièrement utiles dans la lutte contre la surexploitation des ressources halieutiques et la pollution des eaux de ces zones, elles ne peuvent néanmoins pas résoudre tous les problèmes auxquels font face les océans, tels que leur acidification ou bien la pollution plastique provenant des terres. Par conséquent, d’autres outils de gestion des espaces maritimes devront être considérés en complément de la création d’un réseau international d’AMP. 

Le cadre préexistant des AMP

           Les AMP sont déjà un outil parmi d’autres de protection de la biodiversité marine. Leur bilan est mitigé.

Les prémices d’un cadre international juridiquement contraignant

          En 1992, déjà, dans son article 8.1, la Convention sur la diversité biologique incitait les États parties (196 aujourd’hui) à établir « un système de zones protégées ou de zones où des mesures spéciales doivent être prises pour conserver la diversité biologique ». Selon Cyrille De Klemm, « une zone protégée est un espace soumis à un régime spécial, exorbitant du droit commun, qui permet d’interdire ou de réglementer les activités humaines susceptibles de porter atteinte au milieu naturel » . Deux idées en ressortent clairement : le zonage et la prise en considération de l’écosystème qu’il s’agit de protéger. Cependant, ceci n’est pas une définition internationale ; aucun consensus n’a encore été trouvé en la matière.

 

          L’un des avantages attendus des AMP en tant qu’outil de protection de la biodiversité marine est qu’elles adoptent une approche écosystémique, c’est-à-dire qu’elles envisagent comme un tout les ressources (ou l’écosystème) se trouvant dans la zone. Cette approche implique d’aller au-delà des simples considérations de zones maritimes étatiques, un écosystème pouvant être situé à la fois en haute mer et dans des eaux étatiques. C’est pourquoi une création et une gestion strictement nationales d’AMP ne peuvent satisfaire les défis que pose la protection d’un écosystème qui, lui, ignore les frontières étatiques. 

Un cadre actuel lacunaire et sans cohérence

       Beaucoup d’États ont créé de nombreuses AMP dans les eaux sous leur souveraineté ou sous leur juridiction (elles recouvrent 41% des eaux des États-Unis et plus de 22% des eaux de la France, etc.), de manière à protéger et conserver la biodiversité qu’elles recèlent. Cette pratique ne fait en réalité que déplacer l’exploitation vers d’autres zones étatiques non protégées ou en haute mer.

          L’alternative consistant en la gestion régionale des AMP a rapidement montré ses limites, en particulier du fait de l’effet relatif des traités rendant inopposables aux tiers les dispositions conventionnelles qui l’organisent. D’autres difficultés encore apparaissent.

        Le sanctuaire pour les mammifères marins en Méditerranée est un exemple d’AMP gérée au niveau régional. Il fait cependant face à plusieurs difficultés dont la cohabitation complexe avec des zones sur lesquelles les États exercent des droits souverains ou encore des financements insuffisants. Dans une autre zone géographique, la mise en place du sanctuaire de l’Antarctique par la Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique a échoué. Ce projet visait à créer une AMP d’environ un million de km². En raison de l’opposition de plusieurs États, cette initiative audacieuse ne verra pas le jour. 

Des négociations ambitieuses organisées autour de trois approches 

        Les négociations en cours à l’ONU s’efforcent de dépasser les obstacles auxquels se sont heurtées les premières AMP.

         Trois approches de la gestion internationale d’AMP ressortent des travaux du Comité préparatoire, institué par la résolution 69/292 adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) en 2015, et de positions des États parties. Le projet d’articles à l’étude permet d’entrevoir une approche globale, une approche régionale (ou sectorielle) et une approche dite hybride. 

        Alors que l’approche globale défend l’idée selon laquelle un réseau international d’AMP serait organisé au moyen d’une institution internationale (préexistante ou à créer), l’approche régionale/sectorielle soutient une gestion de ce réseau international au moyen d’institutions régionales propres aux zones concernées. Dans ce dernier cas, l’instrument négocié aurait pour simple tâche de fixer des critères communs à la création et à la gestion des AMP, et la mise en œuvre en reviendrait aux organisations régionales. Enfin, l’approche hybride concilie les deux premières thèses défendues dans la mesure où l’identification des AMP, et des mesures spécifiques à celles-ci, serait réalisée par une instance internationale, alors que l’exécution de ces mesures reviendrait aux organisations régionales ou sectorielles. Cette option a notamment le soutien de la France et de l’Union européenne.

        Chacune de ces trois approches présente des avantages et des limites opérationnels. 

      Ainsi, des doutes ont été soulevés, concernant le risque de superposition des mandats, entre les organisations préexistantes ayant déjà des compétences connexes et l’organisation internationale prônée dans l’approche globale. Il s’agit notamment de l’Autorité internationale des fonds marins en matière de création de Zones d’intérêt écologique particulier, limitant les activités de prospection et d’exploration dans les grands fonds, de l’Organisation Maritime Internationale qui crée des Zones maritimes particulièrement vulnérables, où la navigation est soumise à des normes plus strictes, ou encore de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture qui désigne, sur recommandation de l’AGNU, des écosystèmes marins vulnérables encadrant les pêches.

          A l’inverse, les approches régionale/sectorielle et hybride présentent une double difficulté du fait de la pluralité des entités impliquées : l’harmonisation de la mise en œuvre des critères d’identification et de gestion des AMP, et le contrôle de l’application de ces critères communs. 

      Au regard de ce qui existe déjà en matière de gestion d’AMP, l’approche régionale peut sembler insuffisante ou du moins peu novatrice. En effet, la gestion régionale des AMP rencontre deux limites principales : la difficulté, pour les organisations régionales, de contrôler de manière homogène des critères communs qui seraient fixés par l’IIJC, et l’incompatibilité d’une approche écosystémique avec une gestion régionale créant des frontières fictives qui ne correspondent pas forcément à la réalité des écosystèmes.

          Au contraire, les approches globale et hybride apparaissent plus ambitieuses et peut-être plus à même d’apporter une réponse efficace aux menaces pesant sur la biodiversité marine. Cependant, bien que le modèle hybride défende une coopération plus poussée, celui-ci souffre des mêmes limites que les approches régionale et sectorielle : l’absence de contrôle contraignant par un organe international unique, le risque étant que l’élaboration de critères communs soit ensuite contredite par un défaut d’harmonisation au stade de l’application au niveau régional.

La pertinence d’une approche globale de la protection de la biodiversité marine


         L’approche globale semble en définitive la plus pertinente pour parvenir à remplir les objectifs de cet IIJC. En effet, outre un organe de contrôle unique mettant en œuvre les critères communs dans toute la diversité des régions, ce modèle semble cohérent avec une approche écosystémique. Toutefois, cette approche paraît peu réalisable tant les grandes puissances maritimes mondiales privilégient leur liberté de pêche et de navigation au détriment d’une coopération internationale en matière de protection de la biodiversité marine, comme l’illustre l’échec du sanctuaire de l’Antarctique. 

          Par ailleurs, en plus du choix de l’approche, les États devront se prononcer sur de nombreux défis posés par ces négociations. Par exemple, il est nécessaire d’envisager le sort des AMP nationales et régionales existantes et qui, par conséquent, ne sont pas le fruit de cette entente internationale. Leur gestion doit-elle être transférée à l’organisation internationale créée (ou aux organisations régionales et sectorielles) ou doit-elle être conservée par les organisations qui en sont déjà en charge ? De plus, plusieurs divergences entre les États, notamment liées à la liberté de la pêche en haute mer, devront être tranchées. En effet, les États protecteurs de cette dernière affichent leur réticence face à une approche globale et préfèrent s’en tenir aux accords et mandats existants en la matière, là où certains souhaitent un encadrement plus strict de la pêche en haute mer. En outre, les États devront s’accorder sur la durée de vie des AMP : doivent-elles répondre à un besoin temporaire ou perdurer après la réalisation de leurs objectifs ?

          Enfin, au-delà du volet « AMP », les objectifs globaux de ces négociations sont ambitieux. En dépit d’un calendrier serré et de divergences marquées entre les États, la finalité de ces négociations doit être l’adoption d’un instrument contraignant qui, il faut l’espérer, comportera des obligations audacieuses permettant une protection de la biodiversité marine qui se voudrait exhaustive. La prochaine session de négociations, qui se tiendra du 25 mars au 5 avril 2019 à New York, permettra peut-être de préciser davantage l’orientation que prendra l’IIJC.

       Force est de constater que, pour le moment, « Le voisinage entre les hommes et les poissons est décidément problématique » (Journal de l'environnement, « L’homme menace vraiment la biodiversité marine », Valéry Laramée de Tannenberg, 20 février 2014).
 

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