La participation des peuples autochtones au système onusien, opportunité ou utopie ? 

Par Yoni Bastok, Christine Muller, Beatriz Brasiliano et Marius Girard-Barbot, étudiants en Master 2 Professionnel Administration internationale à l’Ecole de droit de la Sorbonne, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

          En septembre 2019 à Bordeaux, en marge du G7, alors que depuis le début de l'été la forêt amazonienne est en proie aux flammes, le médiatique Raoni Metuktire, l'un des guides du peuple Kayapo, appelle les chefs d'Etats du monde entier à rejoindre sa lutte afin de préserver la forêt amazonienne et les peuples autochtones du Brésil. Son message est simple et percutant : « si nous détruisons la forêt amazonienne, comment allons-nous respirer ? ». Le cacique Raoni a très vite utilisé les moyens modernes de communication pour défendre les peuples autochtones : tournée mondiale avec le chanteur Sting, utilisation massive des médias, participation à de nombreuses conférences internationales. Cet activisme international individuel s'inscrit dans le cadre d’un activisme international beaucoup plus global des peuples autochtones. En effet, très tôt, les représentants des peuples autochtones ont voulu défendre leurs intérêts sur la scène internationale et notamment auprès des organisations internationales. Ainsi, dès 1923, Deskaheh, chef cayuga de la Fédération iroquoise des six nations, est venu à Genève pour faire reconnaître son peuple par la Société des Nations.

          Cet activisme au sein des organisations internationales s'est perpétué et renforcé au fil des années. Dès 1982, les peuples autochtones se sont invités à la table des négociations des instances onusiennes en vue de l'adoption de la Déclaration des droits des peuples autochtones. C'était la première fois que des acteurs non étatiques étaient amenés à négocier un texte de droit international sous l’égide des Nations unies. Parallèlement, l’Organisation internationale du Travail adopta la Convention n° 169 relative aux peuples indigènes et tribaux en 1989, enracinant ainsi la participation aux décisions qui affectent les peuples autochtones comme principe fondamental. 

          La Déclaration des droits des peuples autochtones constitue une avancée considérable dans la reconnaissance des peuples autochtones. Son adoption par l'Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) le 13 septembre 2007 par une majorité de 144 Etats pour et seulement quatre contre (les Etats-Unis, le Canada, la Nouvelle-Zélande et l'Australie, qui adhèrent désormais à la Déclaration) permet de donner un statut aux peuples autochtones en droit international. Deux avancées majeures sont issues de ce texte. 

          La première est l'affirmation, à l'article 3 de la Déclaration, d'un droit à l'autodétermination. L’affirmation de ce droit a occasionné de nombreux débats parmi les juristes mais également parmi les Etats lors de l’adoption de la Déclaration. En effet, soucieux de préserver leur intégrité territoriale, les Etats ont longuement débattu sur la nature du droit à l’autodétermination. Certains considéraient qu’il devait s'agir d'un droit à l'autodétermination externe, ce qui signifierait que l'exercice de ce droit pourrait conduire à l'indépendance ; d'autres considéraient qu'il devait s'agir d'un droit à l'autodétermination interne, ce qui signifierait l'autonomie pour un peuple dans un Etat déjà constitué. Cependant, les Etats, lors du vote du texte, sont parvenus à un consensus : ne donner à l'autodétermination qu'une portée interne. Ainsi, l'autodétermination des peuples autochtones est fondamentalement différente des principes du droit international général applicables à l'autodétermination des peuples soumis à la domination coloniale tels qu'ils figurent notamment dans la résolution 1514 (XV) Déclaration sur l'octroi de l'indépendance aux pays et peuples coloniaux de l'Assemblée générale des Nations Unies du 15 décembre 1960. Les composantes du droit à l'autodétermination des peuples autochtones leur permettent ainsi de s’épanouir, de participer aux décisions qui les concernent et de voir leurs droits territoriaux reconnus, conformément à l’article 26 paragraphe 1 de la Déclaration. 

 

          La Déclaration entérine la reconnaissance des peuples autochtones en droit international et leur assure une participation sur la scène nationale. Comme l'affirme l'Étude sur le droit de participation à la prise de décision des peuples autochtones initiée par le Conseil des droits de l’Homme au paragraphe 5, il existe un lien entre le principe de participation et le droit à l'autodétermination. Conformément à la résolution 59/174 de l'Assemblée générale des Nations Unies, le principe de participation des peuples autochtones s'applique pour les décisions qui affectent directement ou indirectement leurs modes de vie, terres et territoires traditionnels, leur intégrité culturelle en tant que peuples autochtones, leurs droits collectifs, ou tout autre aspect de leur vie.

          Ce droit de participer aux décisions qui les affectent est à la fois « interne » et « externe ». Interne puisqu'il oblige l'Etat dans lequel se trouve le peuple autochtone à les intégrer dans la prise de décision ; externe puisqu'il permet aux peuples autochtones une participation aux thématiques qui les intéressent sur la scène internationale, et notamment, auprès des organisations internationales conformément aux articles 19 et 41 de la Déclaration. L'article 19 impose en termes généraux la participation des peuples autochtones aux Etats. Celle-ci va plus loin que la simple consultation puisque la participation impose l’obtention du consentement libre, préalable et éclairé des peuples autochtones. L’article 41 impose aux organisations internationales de mettre en place les moyens d’assurer la participation des peuples autochtones à l’examen de toute question qui les concerne. Le nombre signifiant d'articles évoquant la participation des peuples autochtones dans la Déclaration marque l’importance de la participation pour ces peuples. Comme le souligne un rapport du Conseil des droits de l’Homme du 13 août 2010, sans ce droit, fondamental, les autres droits subjectifs ou collectifs des peuples autochtones ne peuvent être correctement sauvegardés.

          La seconde avancée majeure de la Déclaration est d'abandonner l'idée de définir de manière figée ce qu'est un peuple autochtone. En effet, compte tenu de la complexité d'un phénomène démographique qui regroupe plus de 370 millions de personnes réparties dans 70 pays à travers le monde, de l'océan Arctique à l’océan Pacifique, aucune définition des « peuples autochtones » ne figure dans la Déclaration. Pourtant, afin de leur conférer des droits et de les protéger, il s'est avéré nécessaire de dégager des critères pour les identifier. Aussi l’instance permanente de l’Organisation des Nations unies sur les questions autochtones, organe fondé par le Conseil économique et social de l’ONU pour apporter son expertise sur les questions autochtones, a-t-elle identifié des critères permettant de faire ressortir toutes les particularités de ces peuples par rapport aux autres peuples. Les sept critères permettant de caractériser un peuple autochtone sont : l'auto-identification en tant que peuple autochtone ; la continuité historique avec les sociétés précoloniales et/ou précolonisées ; le lien étroit avec les territoires et les ressources naturelles environnantes ; des systèmes sociaux économiques ou politiques distincts ; une langue, culture et croyance distinctes ; un groupe non dominant de la société ; un groupe résolu à maintenir et à reproduire ses milieu et système ancestraux.

Afin de préserver leur mode de vie particulier, les peuples autochtones doivent pouvoir se protéger face à certaines politiques étatiques comme la spoliation des terres, la déforestation ou encore les déplacements forcés. Comme l'a très vite compris le cacique Raoni, les peuples autochtones ont besoin de l'opinion publique pour faire pression sur les Etats. Les Nations Unies sont un forum indispensable pour faire valoir leur cause au sein de la communauté internationale. Les peuples autochtones défendent de surcroît un intérêt commun : la sauvegarde de l'environnement. Leur relation ancestrale et existentielle avec la nature les mène à être de farouches défenseurs de l'environnement, pour le bien commun de l'humanité. Cette conception de gardien d'un bien commun est inscrite dans l'imaginaire collectif des différents peuples autochtones. C’est pourquoi, ils ont lancé une initiative originale, l'Alliance des gardiens de mère nature qui regroupe des leaders des peuples autochtones.

 

          Malgré la nécessaire participation des peuples autochtones aux travaux ou évènements au sein des Nations Unies et l’affirmation de leur droit de participation dans la Déclaration, les Etats sont encore réticents à les laisser intégrer pleinement la communauté internationale. Cela s'explique notamment par l'existence résiduelle d'une conception ancienne du droit international qui postule un monopole des Etats. Il est cependant de plus en plus difficilement soutenable de ne pas leur accorder la parole sur la scène internationale. A travers les modalités et les conditions de leur représentation au sein des Nations Unies, on observe qu'un équilibre a dû être trouvé entre la participation des peuples autochtones et la souveraineté des Etats. Les peuples autochtones ont ainsi accès aux Nations Unies non pas comme des Etats à part entière mais plutôt comme des ONG (II). Ces modalités spécifiques ne leur permettent pas d’accéder à une participation de droit pleine et entière (I). A ces lacunes juridiques s’ajoute une certaine ineffectivité, en pratique, de la participation des peuples autochtones au système onusien (III).

 

I) L’accès encore contrarié des peuples autochtones à l’enceinte des Nations Unies

 

          Les peuples autochtones émettent des revendications au niveau international depuis le début du XXème siècle, en tant que peuples qui trouvent difficilement protection en vertu de la législation nationale ou dont, souvent, les droits ne sont pas garantis par les agents gouvernementaux. Il est donc fondamental qu’ils aient recours à des instances internationales pour dénoncer les violations de leurs droits. Bien que les peuples autochtones soient pris en considération depuis de nombreuses années par le système des Nations Unies, ils continuent à faire l'objet de discriminations, d'exclusion et de marginalisation dans plusieurs pays. Aussi des efforts notables ont-ils été accomplis par l’ONU pour faciliter l’accès aux mécanismes et organes qui contribuent à la lutte en faveur de la garantie des droits des peuples autochtones.

          Ainsi, l’ONU offre par ses organes, principalement au sein de son système de protection des droits de la personne humaine, plusieurs possibilités pour que les peuples autochtones participent à ses activités et se fassent entendre par les Etats membres. Dans le document final de la Conférence mondiale sur les peuples autochtones de 2014 (A/RES/69/2), les Etats ont demandé au Secrétaire général d’élaborer un plan d’action, à l’échelle de l’ensemble du système, pour assurer une approche cohérente de la réalisation des objectifs définis dans la Déclaration.

          Il existe en effet un certain nombre d’initiatives pour faire valoir les droits des peuples autochtones et contrôler leur respect par l’Etat. Le Conseil des droits de l'homme est l’organe subsidiaire de l’AGNU qui traite de la question des droits des peuples autochtones à titre permanent par le biais de plusieurs mécanismes, tels que la Rapporteuse spéciale sur les droits des peuples autochtones, le Mécanisme d’experts sur les droits des peuple autochtones et l’Examen périodique universel.

 

          Tout d’abord, la Rapporteuse spéciale sur les droits des peuples autochtones a pour mission de présenter des rapports annuels sur des sujets importants pour la promotion des droits des peuples autochtones (Rapport de 2018 sur les Attaques et criminalisation de défenseurs autochtones des droits de l'homme. Disponibilité des mesures de prévention et de protection), de répondre à des allégations concernant la situation des droits des peuples autochtones, dans tel ou tel pays en particulier, et d’entreprendre des visites pour enquêter in situ sur les allégations de violations. Ensuite, le Mécanisme d'experts sur les droits des peuples autochtones, un organe composé de cinq experts, a pour rôle principal de promouvoir des études et des recherches ordonnées par le Conseil des droits de l’Homme, ainsi que de présenter des propositions pour l’examen des Etats membres et d’organiser des réunions avec la Rapporteuse spéciale et la société civile. En outre, les leaders autochtones peuvent, dans cet organe, rencontrer des experts, la société civile et la Rapporteuse en personne pour lui exposer leurs préoccupations et discuter des questions environnementales, ou encore du développement économique et social de leurs peuples.

 

          Enfin, l’Examen périodique universel permet d'apprécier, tous les quatre ans et demi, les résultats dans le domaine des droits de la personne humaine de chaque Etat membre des Nations Unies. Les peuples autochtones peuvent participer à ce processus en fournissant des renseignements qui peuvent être intégrés dans le rapport final. Comme représentants d’organisations accréditées auprès du Conseil des droits de l’Homme, ils peuvent assister aux sessions du groupe de travail et pousser les Etats à intégrer certains points qu’ils estiment importants dans leurs recommandations.

          Le Haut-commissariat des Nations Unies aux droits de l'Homme est l’un des principaux organes aux Nations Unies qui promeut et encourage, entre autres, des activités variées afin de protéger les peuples autochtones. Il est possible d'observer plusieurs exemples de son action dans différents secteurs pour la défense des peuples autochtones, tels que la fourniture de conseils juridiques relatifs à leurs droits aux Etats, le soutien des initiatives législatives à leur bénéfice, l’assistance à la Rapporteuse spéciale dans l’exercice de son mandat, et l’encouragement des actions liées à la cause au sein des Nations Unies. En outre, l’entité contribue aux décisions et publications sur les droits des peuples autochtones dans le cadre de ces mécanismes.

 

           Parmi tous les outils qui peuvent être développés par les Nations Unies pour accroître la participation des peuples autochtones, l’organisation veille spécialement à ce que les peuples autochtones puissent s’exprimer en leur nom propre et leur donne en conséquence un accès direct aux organes de l'organisation, comme il est illustré dans l'Instance permanente sur les questions autochtones déjà évoquée. Cet organe a pour rôle, d’une part, de donner des conseils ainsi que de faire des recommandations sur les sujets liés aux peuples autochtones au sein des Nations Unies et, d’autre part, d’assurer la promotion des questions importantes pour ces communautés.

          Une autre contribution, allant dans le même sens, est le programme de bourses à l’intention de représentants autochtones, qui a été mis en place par le Haut-commissariat aux droits de l'Homme. Il vise au renforcement des capacités et de la connaissance des principaux représentants autochtones du système des Nations Unies. Il vise également, à long terme, à donner la capacité aux peuples autochtones à protéger et à promouvoir leurs propres droits au niveau international. Plus de 300 hommes et femmes autochtones ont participé à cette formation depuis son lancement.

          D’autres organes onusiens ont développé des initiatives pour donner de la visibilité, assurer les droits et corriger les injustices historiques des peuples autochtones, comme le Partenariat des Nations Unies pour les peuples autochtones, une initiative qui englobe l’Organisation internationale du Travail, le Programme des Nations Unies pour le Développement, le Bureau du Haut-Commissaire des Nations Unies aux Droits de l’homme et le Fonds des Nations Unies pour l'Enfance. Ce Partenariat a pour objectif de renforcer et rassembler les expériences et expertises de ces organisations respectives, des gouvernements et des représentants des peuples autochtones en matière de prise de décision et d'élaboration des politiques. En outre, le Forum inclusif pour les peuples autochtones créé par la Banque mondiale, ainsi que les rapports publiés régulièrement par la FAO et l'OIT sur les conditions de travail, le système alimentaire et les perspectives économiques relatives aux peuples autochtones et tribaux.

          Dans la continuité de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones de 2017, par l'AGNU en septembre 2007 et des Lignes directrices du Groupe des Nations Unies pour le développement sur les questions relatives aux peuples autochtones publiées en 2008, il est devenu essentiel pour les agences des Nations Unies de réfléchir et de promouvoir des projets, des politiques et des initiatives concernant l'engagement des peuples autochtones dans leurs propres systèmes.

Malgré toutes les possibilités offertes par l'ONU, des critiques subsistent quant à la participation des peuples autochtones à son système, sous deux aspects en particulier. Premièrement, la complexité et la bureaucratisation du système de l’ONU empêchent souvent les peuples autochtones d'exploiter tous les outils disponibles. De plus, pour participer au système des Nations Unies, les peuples autochtones doivent bénéficier de l’aide d’une organisation, normalement assurée par les leaders de différentes communautés. Dans certains cas, cette exigence peut compromettre leur liberté d'expression, si les représentants de ces peuples ne sont pas eux-mêmes autochtones, cherchent d'une manière ou d'une autre à les influencer pour modifier leurs positions ou à capturer leur parole au profit de leurs propres causes. Par conséquent, les peuples autochtones peuvent ne pas se sentir véritablement engagés ou inclus dans le débat. Deuxièmement, les programmes de l’ONU ne semblent pas suffisants, notamment au regard de la menace qui pèse sur les droits des peuples autochtones et de leur importance démographique. 

 

II) Des critiques persistantes quant au(x) statut(s) des peuples autochtones au sein du système onusien

 

          La nécessité d’octroyer, au sein des Nations Unies, un statut juridique aux représentants des peuples autochtones, avait été reconnue lorsque, en 1982, le statut d’ONG avec statut consultatif y avait été accordé à trois groupes de peuples autochtones d’Amérique du Nord. Aussitôt, une partie des représentants des peuples autochtones ont dénoncé l’utilisation de la notion d’entités non étatiques, employée selon eux afin de justifier l’assimilation des peuples autochtones à la société civile, comme un héritage de la colonisation. Les défenseurs d’un statut juridique à part des peuples autochtones expliquaient que, les peuples autochtones se percevant comme des nations et étant généralement dotés de leurs propres instances de gouvernance, leur représentation sous forme d’ONG était inadaptée à la structure et à l’identité de ces peuples. Mais, si le statut d’ONG avec statut consultatif a été maintenu pour les peuples autochtones, ces derniers peuvent désormais participer au système onusien sous d’autres statuts. Ainsi, les représentants des peuples autochtones ont aujourd’hui la possibilité de mettre en œuvre leur droit de participation au sein du système onusien, à la condition d’être pourvus, selon les circonstances, d’un statut, soit, d’ONG dotée d’un statut consultatif, soit d’organisations de peuples autochtones, soit d'acteurs de la société civile. 

 

          La reconnaissance de l’urgence pour les représentants de peuples autochtones de disposer d’un statut juridique officiel découle du droit des peuples autochtones de participer à l’élaboration des décisions qui les concernent, droit fondé sur les dispositions de la Déclaration de 2007. Au titre de l’article 18 de la Déclaration notamment, les peuples autochtones disposent d’un droit de participer à l’élaboration des décisions qui les concernent par le biais de représentants librement choisis. Cet article demeure cependant quelque peu ambigu en ce qu’il omet de préciser si ledit droit de participation doit être accordé aux peuples autochtones au seul niveau national ou, de surcroît, sur la scène internationale. L’article 19 de la Déclaration, concernant la concertation et la coopération étatique avec les peuples autochtones, se réfère uniquement aux Etats, à l’exclusion des actions des organisations internationales. La Déclaration, par le biais de cette disposition, exige en effet des Etats l’obtention d’un consentement libre, préalable et éclairé des peuples autochtones avant l’adoption de toute mesure susceptible d’affecter ces derniers. Si l’on peut en déduire que les Etats doivent assurer une coopération de bonne foi avec les peuples autochtones y compris par le biais des organisations internationales, le droit de participation des peuples autochtones au sein des instances internationales doit se lire à la lumière de l’article 41 de la Déclaration. Celui-ci dispose que « les organes et les institutions spécialisées du système des Nations Unies et d’autres organisations intergouvernementales contribuent à la pleine mise en œuvre des dispositions de la présente Déclaration », bien qu’il ne semble pas pour autant ériger le consentement des peuples autochtones en condition explicite de l’adoption de décisions au sein des Nations Unies. Quoi qu’il en soit, il est aujourd’hui généralement admis que les peuples autochtones se réfèrent aux articles 18, 19 et 41 de la Déclaration pris ensembles afin de revendiquer, sur cette triple base, leur participation à l’adoption de décisions dans le système onusien.

 

          Dans cet esprit, avec l’établissement de l’Instance permanente sur les questions autochtones en 2000 et du Mécanisme d'experts sur les droits des peuples autochtones en 2007, les peuples autochtones se sont vu octroyer, en leur sein, un statut d’organisation de peuples autochtones. A l’ECOSOC, deuxièmement, ils conservent jusqu'à ce jour un statut d'ONG avec statut consultatif. Ils sont qualifiés, en troisième lieu, d’acteurs de la société civile dans les mécanismes ad hoc du Comité intergouvernemental de la propriété intellectuelle relative aux ressources génétiques, aux savoirs traditionnels et au folklore de l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle, de la Conférence des parties à la Convention sur la diversité biologique, du Programme des Nations Unies pour l'environnement et du Fonds international de développement agricole. Ainsi, s’ils souhaitent assister à une conférence ou à une réunion spécifique aux Nations Unies, les peuples autochtones doivent s'inscrire soit en tant qu'ONG s'ils ont un statut consultatif, soit comme organisation de peuples autochtones. Cette exigence, qui représente malgré tout un progrès par rapport à leur statut précédent, est cependant susceptible d’imposer des contraintes non négligeables.  

 

          D’une part, dans l’hypothèse où les représentants des peuples autochtones doivent bénéficier d’un statut consultatif, ceux-ci se voient assimiler aux ONG et donc à la société civile. A un niveau symbolique d’abord, les reproches adressés aux Nations Unies en 1982 quant à la sujétion des peuples autochtones à un statut ne reconnaissant pas le caractère de « nations » aux peuples autochtones, demeurent actuels. En effet, la seule société civile est traditionnellement tenue d’obtenir un tel statut consultatif afin de se voir offrir un accès au Conseil économique et social, à ses organes subsidiaires, aux mécanismes des droits de l'Homme des Nations Unies, à des processus ad hoc sur les armes légères et à des événements spéciaux organisés par le Président de l'Assemblée générale. Ensuite, une telle exigence implique que, s’ils souhaitent participer aux délibérations de l’Assemblée générale, les représentants des peuples autochtones se voient obligés de faire la démarche de s’enregistrer et d’être accrédités en tant qu’ONG dotées d’un statut consultatif auprès du Département des affaires économiques et sociales de l’ONU ou en tant qu'invités temporaires. S’y ajoutent d’autres contraintes techniques comme celles de devoir fournir une déclaration de mission et de justifier d’une structure organisationnelle. En l’état, le système des Nations Unies assimile donc en grande partie les représentants des peuples autochtones aux membres de la société civile.

 

          D’autre part, dans l’hypothèse d’une qualification d’organisation de peuples autochtones, le groupe en question doit avoir été « reconnu constitutionnellement, juridiquement et/ou politiquement » par un Etat membre, selon le rapport du Secrétaire général des Nations Unies sur les manières de promouvoir la participation aux Nations Unies des peuples autochtones relativement aux affaires qui les concernent du 2 juillet 2012. Cependant, de nombreux Etats ne reconnaissent pas tous les peuples autochtones vivant sur leur territoire. Les organisations et gouvernements de peuples autochtones non reconnus par les Etats sur le territoire desquels ils sont installés, ne pourront alors participer ni au Mécanisme d’experts, ni au Forum permanent. Il est également possible d’arguer que l’exigence d’une reconnaissance étatique des groupes en question comme organisation de peuples autochtones contrevient à l’article 3 de la Déclaration de 2007, qui reprend les termes du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, selon lequel les peuples autochtones ont le droit à l’autodétermination et, de ce fait, le droit de déterminer librement leur statut politique, sous réserve de l’autodétermination externe. S’y ajoutent les articles 33 et 34 de la Déclaration, qui reconnaissent le droit des peuples autochtones de déterminer, promouvoir, développer et maintenir leurs structures institutionnelles et leur composition conformément à leurs propres procédures. La limitation de la capacité des peuples autochtones à se qualifier eux-mêmes d’organisation de peuples autochtones, qualification laissée, ici, entièrement à la discrétion des Etats dans lesquels ils sont localisés, constitue donc à la fois une entorse au droit des peuples autochtones de décider de leur propre statut et un frein considérable, au sein des Nations Unies, au droit de participation des peuples autochtones aux décisions qui les concernent. 

 

          Il est également important de noter qu’aucun des statuts juridiques mentionnés ne permet aux peuples autochtones d’avoir un entier accès à tous les organes des Nations Unies qui ne traitent pas explicitement de problèmes des peuples autochtones, mais qui peuvent avoir un impact sur leurs droits. A titre d’illustration, du fait de leur statut, les peuples autochtones n’ont pas systématiquement accès aux instances de négociation sur la biodiversité et les changements climatiques, qui ont souvent des répercussions importantes sur les peuples autochtones et leurs territoires. Selon Victoria Tauli-Corpuz, en l’état actuel, par exemple, les peuples autochtones y sont associés de manière assez restreinte, de telle façon que, par exemple, « la participation de ces derniers lors des COP demeure souvent limitée par la séparation entre un espace officiel de négociation interétatiques et un espace informel dédié à la société civile ». Il est également regrettable selon de nombreux représentants de peuples autochtones que les institutions dirigeantes autochtones ne puissent pas, sans invitation spéciale, participer aux réunions de la Commission de la condition de la femme, du Conseil des droits de l’homme ou de la Troisième Commission de l'Assemblée générale, qui adopte des résolutions annuelles sur les droits des peuples autochtones. 

 

          Par conséquent, en réaction aux critiques que ces exigences ont provoquées, et à la demande du Conseil des droits de l'Homme, le Secrétaire général a établi en 2012 un rapport sur les moyens de promouvoir la participation aux Nations Unies des représentants des peuples autochtones. Ce dernier reconnaît que les institutions des Nations Unies « ne sont pas toujours organisées comme ONG », une résolution du 8 septembre 2017 adoptée par l’Assemblée générale reprenant en outre ces mêmes termes. De plus, afin de donner les moyens aux peuples autochtones de mettre en œuvre leur droit à l’autodétermination, la session de 2019 de l’Instance permanente sur les questions autochtones a appelé à la création d’un statut d’observateur à l’Assemblée générale pour leurs représentants. Cet appel s’inscrit dans la même logique que celle du Rapport final de la Conférence mondiale sur les peuples autochtones de 2014, qui affirmait la nécessité d’octroyer aux peuples autochtones un nouveau statut juridique leur permettant de participer pleinement et de manière permanente au processus des Nations Unies. Le statut d’observateur permanent, aux côtés de la Palestine et du Saint Siège, permettrait alors aux représentants des peuples autochtones d’avoir accès à la plupart des réunions des Nations Unies, auxquelles ils pourraient participer directement à travers leurs propres gouvernements et parlements et de disposer des mêmes droits que les Etats Membres de l’ONU, à l’exception du droit de vote à l'Assemblée générale. Il est intéressant de noter qu’aucune disposition ne décrit les exigences pour devenir un observateur permanent, mais qu’il est possible à ce sujet de se fonder sur la pratique. La Palestine, par exemple, a obtenu le statut d'Etat observateur non membre par un vote de l'Assemblée générale et le Saint-Siège est devenu observateur permanent après en avoir fait la demande auprès du Secrétaire général des Nations Unies grâce à une simple acceptation de ce dernier. L’octroi de ce nouveau statut, qui permettrait aux peuples autochtones de participer de manière pleine et directe aux décisions qui les concernent, est revendiqué en raison de l’inadéquation des statuts existants. Il s’ajoute enfin à ces règles formelles de participation, des difficultés pratiques, susceptibles d'entraver davantage la possibilité pour les peuples autochtones de participer effectivement aux processus de prise de décision onusiens. 

 

III. La participation en trompe l’œil des peuples autochtones au système des Nations Unies

 

          La nécessité d’analyser conjointement le texte avec la pratique, recommandation des plus courantes en droit international, trouve en l’analyse de l’effectivité de la participation des peuples autochtones au système des Nations Unies une illustration particulièrement nette. En effet, si plusieurs failles ont été mises en évidence dans la partie précédente, la pratique concrète de la participation fera ressortir d’autres lacunes. En particulier, notons ici trois raisons pour lesquelles la participation des peuples autochtone au système des Nations Unies est ineffective.

 

          Tout d’abord, la première raison de l'ineffectivité pratique de la participation des peuples autochtones au système onusien est l’insoluble tension entre la catégorie universelle de peuples autochtones et l’immense diversité des peuples que regroupe cette appellation. Derrière cette construction artificielle d’une catégorie commune se donnent à voir des peuples qui ne partagent pas du tout les mêmes préoccupations. Quand certains portent envers et contre tout le combat pour clamer le droit à l'autodétermination externe, d’autres privilégient le combat pour la protection de leurs terres alors que d’autres encore s’investissent dans des combats plus généraux comme la lutte contre le changement climatique ou la lutte contre le racisme. A l’analyse, il est vrai que la remarque pourrait être faite que ces préoccupations politiques ne sont en rien contradictoires et que l’on pourrait s’étonner de l’échec des peuples autochtones à véritablement faire front commun aux Nations Unies. Néanmoins, la diversité des causes considérées comme prioritaires n’est pas le seul élément de divergence des peuples autochtones dans l’enceinte internationale, il faut y ajouter la diversité linguistique (les peuples autochtones ne pouvant souvent pas se comprendre entre eux) et la diversité des cadres analytiques de référence. Mais si les contradictions internes entre les peuples autochtones représentent indéniablement un obstacle à leur participation dans le système onusien, il semble difficile de lutter contre ce phénomène, tant on retrouve là l’essence même de la gouvernance globale, à savoir la tentative de réconciliation de points de vue très hautement hétérogènes. Si la marge de manœuvre pour trouver une solution à ce problème est sans doute extrêmement limitée, c’est probablement, en l'occurrence, aux peuples autochtones eux-mêmes de tenter une harmonisation afin de gagner en poids politique. 

 

          En revanche, la deuxième raison de l’ineffectivité de la participation des peuples autochtones au système onusien semble directement attribuable à l’ONU. Il s’agit du manque de prise en considération des spécificités des peuples autochtones en tant que participants aux discussions dans le cadre des Nations Unies. L’ONU a, au moins, manqué de prendre en considération deux spécificités propres des peuples autochtones. D’une part, l’ONU a manqué de prendre en considération la particularité des modalités d’accès aux enceintes des Nations Unies des représentants des peuples autochtones. Au contraire des diplomates professionnels rémunérés pour leurs allers-retours à New York, les représentants des peuples autochtones (comme d’autres types d’acteurs) prennent à leur charge les frais de déplacement, souvent très élevés jusqu'à New York. Cela crée donc une véritable inégalité d’accès aux institutions onusiennes et il ne serait pas insensé de considérer qu’il est du devoir l’Organisation des Nations Unies de prendre en charge ces coûts de transport. D’autre part, l’ONU a également manqué de prendre en considération certaines caractéristiques des délégations représentant les peuples autochtones, et plus particulièrement, leur spécificité linguistique et leur connaissance inégale en matière de processus administratif. En ne prodiguant pas aux peuples autochtones le soutien technique de traduction et d’aide à la compréhension des règles de procédures adapté, l’ONU manque à son obligation d’égalité de traitement. 

 

          Enfin, la troisième raison de l’ineffectivité de la participation des peuples autochtones au système onusien est l’inégalité symbolique, s’ajoutant à l’inégalité juridique que nous avons évoquée précédemment, entre les Etats et les entités non étatiques dans l’enceinte des Nations Unies. Bien que l’intégration d’entités non étatiques au système onusien ait été globalement réussie dans certains cas (notamment pour les ONG dans le cadre des discussions de l’ECOSOC), il subsiste néanmoins une grande asymétrie symbolique entre les Etats et les autres acteurs du système international. Cette situation antagonique, plaçant en face à face un acteur reconnu, symboliquement fort et maître des procédures et un acteur non reconnu, symboliquement fragile et peu à l’aise avec les procédures a comme conséquence que le second est très rarement écouté. En d’autres termes, l’ineffectivité de la participation des peuples autochtones au système des Nations Unies réside aussi, et surtout, dans le fait que cette participation est grandement une participation de façade. A cet égard, l’exemple du changement climatique est particulièrement éclairant. Alors que la diplomatie classique multiplie les sommets, les COP et autres rencontres pour trouver une réponse harmonisée à cette crise globale, les représentants des peuples autochtones font des propositions concrètes de mesures de transition écologique à court terme qui ne sont jamais entendues : promotion des potagers flottants, création de mangrove, de plans de diversification des lieux agricoles, etc. Cet exemple n’en est qu’un parmi d’autres du peu de considération accordée aux propositions des représentants des peuples autochtones. Si l’Organisation des Nations Unies a, ces dernières années, appris à laisser parler les peuples autochtones, il lui reste encore à apprendre à les écouter. 

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