Peut-on commercialiser les ressources célestes ? Une question qui alimente les débats aux Nations Unies

Par Agustín Emilio Correa Otaegui, Amanda Amorim da Costa, Amelle Lakhyali et Laétitia Jappel, étudiants en Master 2 Professionnel Administration Internationale à l’École de droit de la Sorbonne, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

« C’est un petit pas pour l’homme, un grand pas pour l’humanité ». Ces mots prononcés par l’astronaute Neil Armstrong lors du premier vol spatial habité vers la lune, le 21 juillet 1969, ont marqué le monde. Si cet événement a constitué une prouesse technique, il était aussi à l’époque un enjeu politique majeur. La géopolitique bipolaire de la Guerre froide a eu pour effet d’entraîner une rivalité exacerbée non seulement dans les domaines du nucléaire ou du renseignement mais également dans celui des activités spatiales. Ainsi, le droit de l’espace, tel qu’il a été établi par une série de cinq conventions entre 1967 et 1979, répond à deux préoccupations principales, emblématiques de leur époque : en premier lieu, la peur d’une utilisation militaire de l’espace extra-atmosphérique qui pourrait donner un avantage décisif dans la guerre ; en second lieu, la crainte d’une appropriation de cet espace qui interdirait à tous les autres Etats de s’en servir.

 

 

Le corpus juridique du droit de l’espace

 

  • Traité sur les principes régissant les activités des États en matière d'exploration et d'utilisation de l'espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes, conclu le 27 janvier 1967 et entré en vigueur le 10 octobre 1967 (connu simplement comme « le Traité de l'Espace ») 

 

  • Accord sur le sauvetage des astronautes, le retour des astronautes et la restitution des objets lancés dans l'espace extra-atmosphérique, conclu le 22 avril 1968 et entré en vigueur le 3 décembre 1968 

 

  • Convention sur la responsabilité internationale pour les dommages causés par des objets spatiaux, conclue le 29 mars 1972 et entrée en vigueur le 1er septembre 1972

 

  • Convention sur l'immatriculation des objets lancés dans l'espace extra-atmosphérique, conclue le 14 janvier 1975 et entrée en vigueur le 15 septembre 1976

  • Accord régissant les activités des États sur la Lune et les autres corps célestes, conclu le 18 décembre 1979 et entré en vigueur le 11 juillet 1984

 

Depuis, le régime juridique applicable n’a guère changé. On ne peut en dire autant des possibilités techniques contemporaines et des ambitions humaines à l’égard de l’espace. La communauté internationale a récemment fait face à deux projets inédits qui ont réveillé d’anciennes inquiétudes. Quelques Etats, à l’instar des Etats-Unis et du Luxembourg, ont adopté des lois autorisant l’exploitation des ressources spatiales à des fins commerciales. Il semble donc impératif de définir un régime juridique clair et à ce titre, les regards se tournent vers l’ONU, enceinte privilégiée pour faire face à des défis planétaires.

Les ambitions nationales mettent le droit international de l’espace à l’épreuve

La loi américaine, qui reconnaît des droits de propriété aux particuliers qui exploiteraient des ressources spatiales, et la loi luxembourgeoise, qui déclare ces ressources susceptibles d’appropriation, remettent en cause les grands principes qui encadrent la conduite des activités dans l’espace.

Le premier principe régissant les activités menées dans l’espace est relatif à la non-appropriation de l’espace extra-atmosphérique. Enoncé dans le premier article de la résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies du 13 décembre 1963 portant Déclaration des principes juridiques régissant les activités des Etats en matière d'exploration et d'utilisation de l'espace extra-athmosphérique, il est repris en des termes différents au premier article de la convention de 1967. L’exploration et l’utilisation de l’espace « seront effectuées pour le bienfait et l’intérêt de l’humanité tout entière ». La compatibilité avec ces dispositions du développement potentiel des activités d’extraction réalisées, par exemple, sur des astéroïdes, n’est pas assurée.

 

A la lumière des dispositions du Traité de 1967, les récentes lois ne semblent pas incompatibles avec le droit international. En effet, l’article premier n’exclut pas clairement la possibilité d’appropriation de telles ressources, l'injonction faite aux Etats de mener des activités pour le bien de tous les pays pouvant faire l’objet d’interprétations multiples, dont l’une serait d’imposer une obligation a minima de faire en sorte que les avantages d’une telle appropriation bénéficient à la communauté internationale dans son ensemble. Cette position a notamment été celle des Etats du G77, ainsi que de la Chine en 2018, à l’occasion du colloque UNISPACE+50[1].

Le faible intérêt suscité par le Traité sur la Lune et les corps célestes de 1979 vient au soutien d’une interprétation restrictive du principe de non-appropriation. Certaines de ces dispositions sont très novatrices, comme l’article 11, dont le paragraphe premier rappelle que les ressources de la Lune et des corps célestes sont « le patrimoine commun de l’humanité ». Le cinquième paragraphe du même article impose aux Etats de négocier et d’établir un régime sur l’exploitation de ces ressources dès qu’elle sera matériellement possible, régime qui doit répondre aux buts du septième paragraphe, parmi lesquels « ménager une répartition équitable entre tous les Etats parties des avantages qui en résulterait, une attention spéciale étant portée aux intérêts et aux besoins des pays en développement ».

L’ambition affichée par le Traité de 1979 n’a pas passé le filtre de la volonté des Etats technologiquement les plus avancés, qui ont préféré garder une marge de manœuvre étendue dans les activités qu’ils pourraient mener sur la Lune et les corps célestes. Ce Traité n’a été ratifié que par 18 Etats parmi lesquels, comme signalé précédemment, aucune puissance spatiale. Cela a deux implications. Premièrement, en vertu du principe de l’effet relatif des traités (res inter alios acta), ses dispositions ne sont opposables qu’aux Etats parties. Deuxièmement, l’absence de ratification et de soutien massif par ces puissances empêche de dégager une opinio iuris de la communauté internationale qui irait dans le sens d’une interdiction de l’appropriation de telles ressources. L’imprécision du régime prévu par le Traité sur l’Espace ne permet pas de freiner les projets étatiques et le besoin d’une redéfinition du droit spatial international se fait de plus en plus pressant.

L’ONU tient l’avenir du droit spatial entre ses mains

Si l’ONU a joué un rôle clé dans le développement du droit spatial international pendant de très nombreuses années, notamment grâce au sous-comité juridique du Comité des utilisations pacifiques de l’espace extra-atmosphérique (ci-après CUPEEA), dont le travail a été repris dans les cinq conventions, elle semble aujourd’hui à l’arrêt. Les raisons de ce ralentissement sont multiples. Premièrement, tous les Etats n’ont pas la capacité de mener des activités dans l’espace extra-atmosphérique et seul un nombre limité d'États prennent part aux travaux du CUPEEA. Deuxièmement, et pour les mêmes raisons, le droit spatial international ne s’applique in concreto qu’à un nombre limité d’Etats. Leur avance historique et leur maîtrise technologique leur assurent un poids important dans les négociations. Troisièmement, les activités spatiales ont elles-mêmes été freinées en raison du coût significatif qu’elles représentent. Le budget des Etats s’est fortement réduit depuis les années 1970, ce qui ne leur permet plus de mettre en œuvre des projets spatiaux d’envergure. Même les Etats-Unis, qui disposent encore actuellement du budget le plus élevé pour ce qui est des projets spatiaux, ont dû réduire les fonds alloués à de tels projets.

Le regain d’intérêt pour l’espace est dû à une nouvelle génération d’industriels, notamment américains, prêts à investir dans des projets ambitieux, là où les Etats réduisent de plus en plus les budgets alloués aux activités spatiales. Alors qu’elles ont longtemps eu le monopole technologique en la matière, les agences spatiales se retrouvent face à des acteurs privés qui disposent de moyens d’accès à l’espace moins coûteux mais performants. Cette nouvelle vague d’industriels, tels que SpaceX, Blue Origin et Virgin Galactic, a rebattu les cartes dans le domaine spatial et s’impose comme partenaires indispensables aux États car, sans eux, les programmes spatiaux nationaux ne peuvent plus voir le jour. Les gouvernements soutiennent ces nouveaux industriels en promulguant des lois qui leur sont favorables mais qui remettent en cause le régime établi, à l’instar des lois américaine et luxembourgeoise. Or, les lois nationales se font concurrence, fragilisant la gouvernance mondiale des activités spatiales. De plus, le droit spatial international, tel qu’applicable à l’heure actuelle, concerne les seuls Etats alors que les acteurs se sont diversifiés.

Au sein du CUPEEA, qui ne regroupe que 95 Etats, les lois nationales relatives à l’exploration, l’exploitation et l’utilisation de l’espace font l’objet de débats cruciaux quant à l’avenir de la gouvernance mondiale des activités spatiales. Les Etats-Unis et le Luxembourg se retrouvent seuls face à des Etats, y compris d’autres puissances spatiales, qui n’hésitent pas à leur rappeler les grands principes du droit spatial international. La conférence du sous-comité juridique du CUPEEA de 2019 a été l’occasion pour les Etats ne disposant pas de capacités spatiales autonomes, à savoir les membres du G77 et du groupe des Etats d’Amérique latine, de souligner le danger que représentent ces lois nationales pour l’égalité qui doit régner entre Etats dans l’espace, l’illicéité d’une potentielle appropriation des ressources spatiales et le besoin impératif de définir un cadre juridique international précis pour les activités d’exploitation et d’utilisation de l’espace.

La Grèce et la Belgique, deux Etats européens, ont proposé que soit créé un groupe de travail au sein du sous-comité juridique qui aurait pour mandat d’élaborer un régime international pour régir l’exploitation et l’utilisation des ressources spatiales. Cette proposition semble recueillir un large soutien. Le Luxembourg a soutenu la proposition de ses alliés. Les Etats-Unis, quant à eux, considèrent que le régime actuellement en vigueur est satisfaisant et refusent que le CUPEEA encadre trop hâtivement des activités qui n’ont pas encore vu le jour.

Si, pour l’heure, la question de la création d’un groupe de travail n’est pas résolue, il est certain que le sous-comité juridique devra s’exprimer sur l’interprétation à donner aux cinq conventions, en se concentrant particulièrement sur le Traité de 1963 sur l’espace, qui fait l’unanimité parmi les Etats, contrairement au Traité sur la lune de 1979.

La coopération internationale dans le domaine spatial, qui a longtemps été à l’arrêt, semble avoir été relancée par l’apparition de nouveaux enjeux. Il ne fait pas de doute que le CUPEEA aura dans les prochaines années un rôle décisif à jouer dans l’élaboration d’un nouveau cadre juridique. Il pourra d’ailleurs s’appuyer sur les travaux du groupe de travail de La Haye qui a eu le soutien d’un nombre important d’Etats lors des discussions en 2019. Ce groupe a été créé en 2016, à la suite de l’adoption du Space Act aux Etats-Unis et à l’époque où le Luxembourg était en pleine gestation d’une législation similaire. Le Ministère des Affaires Étrangères et de l’Économie des Pays-Bas, l’Université du Luxembourg, la Fondation Secure World, la société Deep Space Industries (l’un des partenaires de la NASA), le cabinet d’avocat japonais Nishimura & Asahi et l’entreprise japonaise Ispace financent ce projet.

Un groupe de travail multipartite amorce un travail de refonte

Les projets d’extraction de ressources spatiales posent de nombreuses questions juridiques auxquelles les « lignes directrices » (building blocks) adoptées le 12 novembre 2019 par le groupe de travail international de La Haye tentent d’apporter des éléments de réponse. Comme le rappelait le délégué belge en 2016, lors des débats au sous-comité juridique du CUPEEA, la législation nationale ne doit pas être une réponse à l’absence de règles internationales. Structurées autour de 20 points, les lignes directrices constituent un guide à l’attention des Etats et des organisations internationales sur les éléments qui devront être pris en compte par le droit spatial international relatif aux activités liées à l'exploitation et à l'utilisation des ressources spatiales. 

Les universitaires, les représentants d’Etats, les sociétés d’exploitation des ressources spatiales et les ONG qui le composent se sont attelés à la difficile tâche de trouver un point d’équilibre entre des intérêts très divergents. Le projet se propose tout d’abord de définir des termes clés liés aux activités d’exploitation et d’utilisation de l’espace qui, jusqu’alors, faisaient l’objet d’interprétations diverses. En 2019, au CUPEEA, la Colombie avait insisté sur le besoin de définir les termes clés des conventions sur le droit de l’espace. Pour répondre à ces attentes, le groupe de travail propose une définition des expressions « ressource spatiale », « utilisation de ressources spatiales », « activité relative aux ressources spatiales », « objet spatial », « produit spatial » et « opérateur ».

Le projet prend en compte l’avancée technologique de certains Etats en soulignant l’intérêt de prévoir un droit de priorité sur certaines ressources qui serait toutefois encadré pour éviter que les inégalités entre Etats ne se creusent. Ainsi, le droit de priorité ne vaudrait que pour une activité précise et ne concernait qu’une zone délimitée et pour une durée prédéfinie.

La multiplication des activités spatiales pourrait augmenter le nombre de collisions, ce qui aggraverait la pollution que connaît déjà l’espace. Aussi le projet reprend-il le principe de prévention pour l’appliquer à l’espace extra-atmosphérique en énonçant que le droit spatial international devra prévoir que « les États et les organisations internationales ayant la responsabilité d'activités relatives aux ressources spatiales prennent les mesures appropriées avec pour objectif d’éviter et de limiter les impacts potentiellement préjudiciables ».

Les lignes directrices ont suscité l'intérêt des Etats au CUPEEA puisqu’à l’exception des Etats-Unis, fermement opposés à l’idée de la création d’un cadre juridique international pour l’exploitation et l’utilisation des ressources spatiales, tous ont considéré qu’ils pourraient servir de fondement à des discussions ultérieures. La situation sanitaire mondiale a fortement bousculé le travail aux Nations Unies et notamment au CUPEEA. La session du sous-comité juridique prévue pour le mois d’avril 2020 a été annulée sans date de report pour le moment. Les débats auraient porté à la fois sur les législations nationales relatives à l’exploration et à l’utilisation pacifiques de l’espace extra-atmosphérique, et sur les modèles juridiques envisageables pour les activités d’exploration, d’exploitation et d’utilisation des ressources spatiales.

De nouvelles utopies défient le droit international de l’espace

Après avoir posé les pieds sur la lune, les Etats-Unis se tournent dorénavant vers Mars, planète envisagée pour l’implantation de la première colonie spatiale. La NASA soutenue par le secteur industriel spatial américain, l’a promis : d’ici 2050, une colonie humaine sera installée sur Mars. Pour l’heure, l’objectif de la NASA est de mettre en place une expédition qui permettrait de récolter quelques échantillons de la planète afin d'identifier d'éventuelles formes de vie.

La question de l’exploitation des ressources spatiales a déjà soulevé plusieurs problématiques pour le droit international spatial. Les projets américains pour Mars, encore utopiques pour l’heure, risquent de fragiliser encore davantage le cadre juridique lacunaire qui s’applique à l'espace.

Aussi, l’établissement d’un cadre juridique international sur l’exploitation de l’espace est-il primordial pour permettre le bon déroulement de ces activités et des futurs projets, toujours plus ambitieux, imaginés par les Etats. L’ONU, et notamment le CUPEEA, doivent par conséquent accroître leurs efforts pour parachever le droit spatial international et éviter ainsi que ses failles ne fragmentent un peu plus la communauté internationale.

 

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[1]  “The Group acknowledges the importance of the principles included, inter alia, in the 1967 Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, including the Moon and Other Celestial Bodies (OST), aimed at the peaceful exploitation and exploration of Space for the benefit of all countries(...)”     

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